« L’objectif de cette révision constitutionnelle (…) est de respecter les équilibres de notre démocratie et notre Ve République, que nous ne voulons pas transformer : il ne s’agit pas de revenir à la IVe République ni de construire une hypothétique VIe République, mais, à bien des égards, de revenir aux fondamentaux de la Ve République. [Exclamations sur les bancs du groupe LR] » (Édouard Philippe, lors de la séance aux questions au gouvernement, le 9 mai 2018 à l’Assemblée Nationale).


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Les exclamations du groupe LR (Les Républicains) paraissent bien légitimes : moi non, je ne vois pas en quoi la réforme des institutions proposée par le gouvernement va contribuer à « revenir aux fondamentaux de la Ve République ». Venons-en à une partie de son contenu.

Comme je l’avais évoqué le mois dernier, la réforme des institutions se poursuit, et elle se poursuit dans les pires conditions. Le projet de loi constitutionnelle sur la réforme des institutions a été présenté et adopté au conseil des ministres du mercredi 9 mai 2018, coincé entre deux jours fériés (le 8 mai et le jeudi de l’Ascension), dans une semaine à trois ponts. On voudrait faire plus discret qu’on n’y arriverait pas. Le gouvernement peut toujours répondre qu’il faut bien gouverner et que quelques jours fériés ne vont pas faire renoncer ni retarder, certes, mais réformer les institutions, à savoir la règle du jeu politique, la loi fondamentale qui unit tous les citoyens, aurait mérité un peu plus d’attention médiatique et un peu plus de considération à l’adresse des citoyens.


Méthodologie

Rappelons la procédure adoptée par le gouvernement. La réforme des institutions se fera en un "package" de trois textes : un projet de loi constitutionnelle pour réviser la Constitution, qui nécessite l’adoption par les deux assemblées en termes identiques et l’adoption par le Congrès (les deux assemblées) avec une majorité des trois cinquièmes ou éventuellement, par référendum (seulement après l’adoption après les deux assemblées), un projet de loi organique et un projet de loi simple, qui nécessitent l’adoption par la seule Assemblée Nationale (même en cas de désaccord du Sénat sauf, pour le projet de loi organique, les dispositions qui concernent le Sénat, à savoir le nombre de sénateurs et la limitation des mandats de sénateurs).

Cette triple procédure est nécessaire pour atteindre les objectifs fixés par le Président Emmanuel Macron. Néanmoins, l’ordre est important. Les deux autres textes seront présentés au conseil des ministres du 23 mai 2018, et il est confirmé que c’est le projet de loi constitutionnelle qui sera discuté au Parlement en priorité.

Pour que la révision constitutionnelle puisse aboutir à une adoption, le gouvernement LREM-MoDem aura nécessairement besoin de l’appui des sénateurs UDI et LR sans lesquels le Sénat rejetterait la réforme des institutions. Or, c’est le projet d’introduction du scrutin proportionnel qui est la première pierre d’achoppement entre LR et le gouvernement. Ce scrutin proportionnel pourrait être adopté sans l’appui du Sénat puisqu’il ne nécessite qu’une loi organique sans concerner le Sénat. Donc, il y a risque, si ce projet de loi sur le mode de scrutin est discuté après la révision constitutionnelle, qu’un accord éventuel sur l’ensemble des trois textes puisse être modifié en dernière phase par des "ultras" du scrutin proportionnel (par exemple, par les alliés du MoDem). Le projet de loi simple concerne le découpage des circonscriptions électorales qui serait rendu nécessaire en cas d’adoption de la réduction du nombre des députés et d’une dose de proportionnelle.

Le projet de loi organique concerne le mode de scrutin de l’élection des députés, la réduction du nombre des parlementaires et la limitation dans le temps des mandats parlementaires. Ce projet pose problème aux sénateurs LR et ces derniers ont les moyens de peser sur le gouvernement. C’est le principal levier de négociation de LR.

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Venons-en maintenant au projet de loi constitutionnelle adopté par le conseil des ministres du 9 mai 2018. Une séance spéciale de questions au gouvernement consacrée à cette réforme des institutions a eu lieu quelques heures plus tard, ce mercredi 9 mai 2018 à 16 heures, au Palais-Bourbon, en présence de la Ministre  de la Justice Nicole Belloubet.


1. Incompatibilité des ministres

Le projet propose d’interdire le cumul des fonctions de ministre avec d’autres fonctions exécutives ou de président d’assemblée délibérante dans les collectivités territoriales ainsi que dans les groupements ou personnes morales qui en dépendent. La dernière précision est importante puisque l’interdiction de cumul permettait à un ancien maire de rester quand même président de l’intercommunalité associée à la ville dont il était le maire. Ce ne sera plus possible.

Mon avis : Cela permet de constitutionnaliser la "jurisprudence Jospin" qui avait fait, dans la pratique, ce que le droit autorisait encore. Les successeurs ont appliqué aussi cette jurisprudence, mais plus ou moins rigoureusement, laissant par exemple Nicolas Sarkozy revenir au Ministère de l’Intérieur, en juin 2005, tout en gardant la présidence du conseil général des Hauts-de-Seine (tout comme il avait cumulé ainsi en devenant Ministre de l’Économie et des Finances en avril 2004). Un ministre doit être à plein temps à son ministère et ne pas s’occuper de ses affaires électorales. Cela paraît sage.


2. Procès des ministres

Le projet supprime la Cour de justice de la République (composée de parlementaires ; dans le cadre de la séparation des pouvoirs, seuls, des parlementaires peuvent juger des ministres) et donne à la cour d’appel de Paris (la cour la plus prestigieuse) le mandat de juger les ministres pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Avec cette précision qui pourrait avoir toute son importance : « La responsabilité pénale des ministres ne pourra être mise en cause en raison de leur inaction que lorsque celle-ci résulte d’un choix qui leur est directement et personnellement imputable. ».

Mon avis : Là encore, la mesure est sage car elle tend à rendre ordinaire le jugement des ministres, et éviter de faire penser qu’ils puissent être "couverts" par leurs pairs politiques. La dernière précision mériterait sans doute plus de développement pour imaginer ses conséquences. Par exemple, qu’en aurait-il été avec l’affaire du sang contaminé pour Laurent Fabius ?


3. Suppression des cavaliers

Le projet « prévoit que les amendements, parlementaires ou gouvernementaux, de nature réglementaire, non normatifs ou sans lien avec le texte discuté, les cavaliers, seront déclarés systématiquement irrecevables, sans attendre que le Conseil Constitutionnel les écarte in fine ».

Mon avis : Faut-il vraiment toucher au droit d’amendement en général, au risque d’inquiéter les parlementaires eux-mêmes ? Dans le passé, beaucoup de ministres ou de députés ont voulu faire passer une "petite" mesure qui leur tenait à cœur, qui pouvait d’ailleurs avoir des conséquences très importantes, de manière inaperçue au cours de la discussion d’un texte qui n’avait pas grand-chose à voir. Souvent, le Conseil Constitutionnel les invalidait, mais à condition qu’il fût saisi. L’objectif du gouvernement est que la suppression d’office de ce tour de passe-passe parlementaire permettra aux parlementaires de mieux s’investir dans la discussion des amendements qui sont recevables. L’opposition craint que son droit d’amendement soit ainsi réduit.


4. Accélération de la procédure

Le projet propose que « le gouvernement pourra mener plus rapidement les réformes qu’il juge prioritaires, dans les domaines économiques, sociaux ou environnementaux, sauf opposition des conférences des présidents des présidents des deux assemblées ».

Mon avis : Je me méfie toujours d’une nouvelle procédure accélérée pour construire la loi. La loi a besoin de mûrir dans la réflexion, de se rédiger de manière solide et pertinente et jamais d’être adoptée dans l’instant, dans l’émotion, sur un événement. L’argumentaire du gouvernement peut d’ailleurs inquiéter : « pour répondre aux attentes des citoyens ». Mais qui donc décide ce que sont les "attentes des citoyens" ? À part les sondages ? Et ces attentes sont versatiles. Je suis plutôt opposé à cette mesure, dans la mesure où le gouvernement actuel a prouvé qu’il était capable, avec la loi Travail, de faire rapidement des réformes. Il a suffisamment d’outils à sa disposition, les ordonnances et le 49 alinéa 3, plus la procédure accélérée déjà actuellement possible, pour ne pas avoir à en rajouter une nouvelle qui permettrait de faire des ordonnances sans le dire comme, dans le domaine de la sécurité, de faire l’état d’urgence sans le proclamer.


5. Calendrier parlementaire

Le projet propose de réduire la durée des discussions pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale en automne et de prolonger la durée des discussions consacrées au contrôle et à l’évaluation de l’exécution du budget, ce qu’il appelle le "printemps de l’évaluation".

Mon avis : La mesure est intéressante car la fonction "contrôle et évaluation" du Parlement français n’est pas assez consolidée. J’aurais aimé aussi que soit donnée à l’opposition la possibilité de créer des commissions d’enquête parlementaire, même si la majorité le refuse. C’est le meilleur moyen de renforcer le contrôle des parlementaires sur l’action du gouvernement.


6. Composition du Conseil Constitutionnel

Le projet supprime la disposition aux termes de laquelle les anciens Présidents de la République sont membres de droit du Conseil Constitutionnel.

Mon avis : Cette réforme, voulue notamment par Jean-Louis Debré, semblerait d’autant plus pertinente que les anciens Présidents sont (assez) "jeunes" et capables d’agir encore politiquement. Néanmoins, j’émets une certaine réserve dans la mesure où l’expérience institutionnelle des anciens Présidents de la République pouvait apporter une vision essentielle au cours des discussions au sein du Conseil.


7. Saisine du Conseil Constitutionnel

Dans la perspective d’une réduction de 30% du nombre des parlementaires, la saisine du Conseil Constitutionnel prévue par au moins 60 députés ou sénateurs (réforme de Valéry Giscard d’Estaing) passera par au moins 40 députés ou sénateurs.

Mon avis : Mesure qui est la conséquence d’un autre texte (pas encore présenté) mais cette mesure pourrait rester pertinente même en cas de non réduction du nombre des parlementaires, car cela donne plus de poids à l’opposition, ce qui est toujours utile dans une démocratie parlementaire.


8. Indépendance du parquet

Le projet propose que les membres du parquet soient nommés sur "avis conforme" et plus sur "avis simple" de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature. Cela signifie que l’avis devient contraignant.

Mon avis : Je suis opposé à cette mesure, malgré sa popularité. Si les magistrats du siège doivent effectivement être totalement indépendants (notamment pour enquêter sur l’action des proches du pouvoir), je considère que les membres du parquet sont les acteurs de la politique du gouvernement et donc, que le gouvernement doit pouvoir garder un minimum de marge d’appréciation dans les nominations. Par ailleurs, la réalité de l’indépendance, telle que proposée, résidera dans la composition du Conseil supérieur de la magistrature, qui a moins de légitimité que les représentants du peuple.


9. Action contre les changements climatiques

Le projet rajoute une matière à légiférer, sur les textes relatifs à l’action contre les changements climatiques.

Mon avis : Mesure sympathique et moderne qui a une valeur symbolique qui pourrait faire plaisir aux écologistes (s’ils existaient encore).


10. Transformation du Conseil économique, social et environnemental (CESE)

Le projet prévoit de transformer cette (lourde et inutile) instance en "Chambre de la société civile".

Mon avis : Je suis opposé à cette mesure qui ne va pas assez loin. C’est aux deux assemblées du Parlement d’être ouvertes aux citoyens, ce qui est déjà le cas depuis quelques années en permettant au peuple de contribuer sur les textes législatifs. Le CESE nouvelle version sera aussi inutile que l’ancienne version, et tout porte à croire qu’on ferait de meilleures économies budgétaires en supprimant purement et simplement cette instance qu’en réduisant de manière très démagogique le nombre des parlementaires (mesure qui, elle, ne ferait pas plus d’économies que de réduire le nombre de régions).


11. Le pacte girondin

En évoquant le "pacte girondin" qui permettrait un « droit de différenciation entre collectivités territoriales », le projet tend à insérer dans la Constitution la spécificité de la Corse à l’article 72-5, en précisant quand même « dans le respect du principe de l’indivisibilité de la République ». Ainsi : « Il ouvre aussi les possibilités d’adaptation nouvelles des lois et règlements. Enfin, les départements et régions d’outre-mer pourront aussi bénéficier d’un propre régime de différenciation des normes, grâce à une procédure plus simple. ». Par "différenciation des normes", il faut penser "franchises locales".

Mon avis : Je suis plutôt opposé à cette mesure qui a une valeur symbolique très forte, qui va inutilement catalyser les polémiques et qui n’aura aucune conséquence politique sur les autonomistes corses. Le risque est d’aller dans un délitement de la République par le biais des "différenciations" dont la nature reste beaucoup trop floue dans l’état actuel du projet.


Étapes suivantes

Le Premier Ministre Édouard Philippe a déclaré le 9 mai 2018 au Palais-Bourbon : « L’objectif est que l’Assemblée Nationale ait pu discuter avant la pause estivale du dispositif de révision constitutionnelle tel qu’il a été présenté ce matin en conseil des ministres. ».

Le jeune député Maxime Minot (LR) a aussi déclaré le 9 mai 2018, à l’adresse du gouvernement : « Le temps parlementaire ne peut ni ne doit être le temps politique, et encore moins le temps médiatique. Alors que Nicolas Sarkozy, en 2008, avait mis en place dans la plus grande clarté le comité Balladur et pris le temps de la concertation, vous imposez un texte venu du ciel macronien sans en préciser ni le calendrier ni les modalités réelles, sacrifiant à un exercice de communication qui n’est pas à la hauteur des enjeux. ».

Ce qui fait défaut, dans ce projet constitutionnel, c’est une cohérence, un fil directeur sur des objectifs précis concernant le renforcement de la démocratie. Tout semble plutôt guider le gouvernement dans une voie pour renforcer le pouvoir exécutif au détriment des élus parlementaires. Je reviendrai bien sûr sur les autres mesures qui n’ont pas encore été précisées, comme la réduction du nombre des parlementaires.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (11 mai 2018)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
Réforme Macron des institutions (2) : le projet de loi constitutionnelle.
Réforme Macron des institutions (1) : les grandes lignes.
Non à la représentation proportionnelle aux élections législatives !
Protégeons la Ve République !

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https://www.agoravox.fr/actualites/politique/article/reforme-macron-des-institutions-2-204225

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