Affaire Benalla : un manque de sens politique ?

« Ma nature m’avertit, mon expérience m’a appris, qu’au sommet des affaires, on ne sauvegarde son temps et sa personne qu’en se tenant méthodiquement assez haut et assez loin. » (Charles De Gaulle, 1954).




La commission d’enquête du Sénat sur l’affaire Benalla a rendu ses conclusions le mercredi 20 février 2019. On peut y lire le volumineux rapport (à télécharger ici) présenté au cours de la conférence de presse du président Philippe Bas et des deux rapporteurs Jean-Pierre Sueur et Muriel Jourda (à écouter ici).

Sur le plan institutionnel, c’est probablement sans précédent qu’une des deux assemblées parlementaires ait rempli sa mission de contrôle de l’exécutif de manière aussi avancée. C’est d’ailleurs un bon point pour la démocratie, et il y aura un avant et un après affaire Benalla qui, dans ce registre, marque une seconde étape après la commission d’enquête sur la malheureuse affaire d’Outreau où les parlementaires (les députés cette fois-ci) avaient créé une commission d’enquête et auditionné le fameux "petit juge" qui avait commis tant de dégâts. Cette première étape était sans précédent, c’était la première fois que des parlementaires se saisissaient d’un sujet d’actualité brûlant pour faire de l’investigation, avec tous leurs pouvoirs de contrôle.

La réaction de l’Exécutif, pour l’instant, n’est pas à la hauteur de ce "pavé" dans la mare. Car le rapport explique surtout qu’on n’y comprend rien après les propos contradictoires des protagonistes de l’affaire. Que le rôle réel d’Alexandre Benalla est resté confus après toutes les auditions. Les premières réactions sont complètement à côté de la plaque.

Le porte-parole du gouvernement Benjamin Griveaux, chargé en principe de faire le compte-rendu du conseil des ministres du 20 février 2019, a rejeté d’un revers de main le rapport en disant qu’il contenait plein d’erreurs, alors qu’il n’en avait même pas lu une seule ligne ! On est dans la pire langue de bois.

Quant au Premier Ministre Édouard Philippe, le visage buriné par la fatigue, d’habitude mieux inspiré, s’est cru obligé de faire une courte déclaration dans la cour de Matignon le jeudi 21 février 2019 pour faire état de sa "déception" et continuer avec la seule défense de l’Exécutif, à savoir la tarte à la crème de la sacro-sainte séparation des pouvoirs.

Et Édouard Philippe de poursuivre avec cette illogique réflexion institutionnelle : le gouvernement ne s’occupe pas des règles de fonctionnement des assemblées, il est donc normal que les assemblées ne s’occupent pas des règles de fonctionnement de l’Exécutif.

Personne n’a relevé mais pourtant, pour une personnalité si intelligente et si lucide dans le fonctionnement des institutions, on s’aperçoit que le pouvoir, s’il ne corrompt pas forcément (heureusement), rend parfois moins perspicace que d’habitude. Car enfin, c’est le rôle majeur et constitutionnel du Parlement, celui de contrôler l’Exécutif. Ses deux fonctions phares, ce sont légiférer et contrôler. Légiférer, souvent, c’est le gouvernement qui est à l’initiative. Contrôler, c’est la piste d’amélioration pour notre démocratie et la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 y a d’ailleurs contribué. La réforme des institutions voulue par le pouvoir actuel, au contraire, voudrait faire machine arrière, au point de vouloir limiter le droit d’amendement (qui est le dernier pouvoir réel du législateur quand il n’est pas lui-même à l’origine du texte de loi).

Il ne s’agit donc pas de comparer qui contrôle qui : l’Exécutif agit, et le Législatif contrôle celui qui agit, et il ne faut pas inverser les rôles. De plus, brandir l’invraisemblable pancarte de séparation des pouvoirs est une véritable tarte à la crème alors que c’est l’Exécutif qui est à la manœuvre dans l’ordre du jour des deux assemblées, c’est le gouvernement qui est à l’initiative de la grande majorité des lois votées par les parlementaires, et pourtant, ces derniers ne brandissent pas la sacro-sainte séparation des pouvoirs pour refuser de débattre des projets de loi (textes d’origine gouvernementale) au profit des seules propositions de loi (textes d’origine parlementaire). C’est ne rien comprendre aux institutions que de brandir cette séparation des pouvoirs. Il y a forcément des interactions.



Enfin, dire cela, c’était sans compter la très grande compétence juridique du président de la commission d’enquête, Philippe Bas, ancien ministre et ancien Secrétaire Général de l’Élysée, et à mon sens, le plus apte, de tous les parlementaires, à occuper cette fonction de président d’une commission d’enquête sur le fonctionnement de l’État. Philippe Bas est le contraire d’un homme partisan. Il est d’ailleurs plutôt minoritaire dans son propre parti (LR) puisqu’il avait appelé à voter Alain Juppé en 2016 (comme du reste Édouard Philippe). Il a très mûrement réfléchi sur (déjà) le titre et l’objectif de sa commission d’enquête, ensuite, il a été très scrupuleux pour ne pas empiéter sur les enquêtes judiciaires en cours. On peut facilement en prendre conscience lors des auditions publiques, car cela lui arrivait d’annuler certaines questions de sénateur qui ne correspondaient pas aux buts de la commission ou qui n’étaient pas compatibles avec les enquêtes judiciaires en cours. En clair, Philippe Bas a très rigoureusement délimité les frontières de compétences de sa commission et les a tenues fermement, même auprès de sénateurs un peu trop empressés (dans leur opposition au gouvernement) et moins soucieux du contexte juridique.

L’Exécutif fait exprès de confondre une enquête sur le fonctionnement de l’Élysée et une enquête sur les décisions prises à l’Élysée : la commission d’enquête ns s’est absolument pas préoccupée de la nature des décisions politiques prises à l’Élysée, pas même de la nature des sanctions prises le 2 mai 2018 à l’encontre d’Alexandre Benalla, mais sur la manière dont elles ont été effectivement appliquées… ou pas.

La Ministre de la Justice Nicole Belloubet, qui est constitutionnaliste de métier et qui fut même membre du Conseil Constitutionnel, peut étonner quand on l’écoute après la publication du rapport, car elle paraît user d’une très grande mauvaise foi (je préfère cette option à l’option d’incompétence que son parcours empêche obligatoirement d’imaginer) quand elle dit qu’il n’aurait jamais dû y avoir d’enquête sur le fonctionnement de l’Élysée, alors qu’elle-même, en tant que garde des sceaux, avait donné son accord sur la formation d’une telle commission d’enquête en juillet 2019.

L’argument du Premier Ministre, repris par ses ministres, c’est que les parlementaires n’ont pas à dire ce que l’Élysée devrait faire pour s’organiser et recruter ses collaborateurs. Sauf qu’il y a une règle toute simple, celle de l’État de droit, et dans cette règle est incluse par exemple l’interdiction de tout conflit d’intérêts. Enfin, dans ce rapport sénatorial, ce ne sont pas les treize recommandations qui sont les plus importantes, treize recommandations d’un rapport qui peuvent être laissées ainsi, lettre morte, ce n’est pas première fois qu’un rapport qui préconise des choses ne serait pas suivi par le gouvernement, alors pourquoi débattre sur cela ? Ce ne sont que des suggestions. En quelques sortes, ces recommandations sont le prétexte de la commission d’enquête.

Mais les éléments les plus forts de ce rapport, c’est plutôt les constats, qu’il y a eu, au cœur même de l’Élysée, un chaînon faible pour la sécurité du Président de la République. Un individu qui jouissait d’une protection suprême (incompréhensible) et qui se permettait de venir dans les locaux présidentiels avec une arme à feu dans la poche, parfois en présence du chef de l’État, un individu aussi qui aurait eu des intérêts avec des clients privés étrangers (russes).

La gestion de l’affaire Benalla par le Président Emmanuel Macron a été particulièrement mauvaise. Non seulement elle a manqué de sens politique (on ne répond pas à un rapport d’enquête si politique par des arguties de technique juridique), ce qui n’est pas nouveau pour Emmanuel Macron (il était un extraterrestre du paysage politique, c’était d’ailleurs sa force en 2017), mais aussi manqué de sens de management, et pour quelqu’un qui voudrait gérer la France comme une start up, c’est plus étonnant.

Manque de sens de management : quand un collaborateur a fait n’importe quoi, on ne le protège pas, on le sanctionne voire on le licencie. Certes, dans les règles du code du travail mais de manière ferme, et on vérifie bien qu’il n’a plus les attributs de ses anciennes fonctions.

Manque de sens politique, c’est plus grave : dès le 2 mai 2018 le Président devait rompre tout lien avec Alexandre Benalla. Au lieu de cela, il a fanfaronné, se croyant intouchable, il a voulu rendre intouchable Alexandre Benalla en disant : Benalla = Macron, alors qui attaque Benalla attaque Macron. Le problème, c’est qu’en en faisant une affaire personnelle, Emmanuel Macron s’est imprudemment et très inutilement mis en danger politique majeur. Au point qu’après les nouvelles révélations sorties dans les  médias en décembre 2018, cette rupture a eu finalement lieu. Avec huit mois de retard. En pleine vigilance antiterroriste !

Reprenons le parallèle avec la gestion d’entreprise. Dans une entreprise normale, à une instance de régulation qui met en garde contre les risques que faisait encourir un employé, son patron devrait lui dire merci, la remercier de son avertissement salutaire, pour préserver la bonne marche de l’entreprise. Au lieu de refuser les constats et de croire qu’il se protège en réfutant le rapport.

En clair, la logique politique et fonctionnelle, qui aurait contribué à déminer politiquement le terrain, cela aurait été d’entrer dans le jeu des sénateurs, leur dire merci, les remercier d’avoir décelé parmi les collaborateurs de l’Élysée la présence d’un "faux jeton". Au contraire, le pouvoir exécutif se crispe, se croit attaqué (alors que le rapport n’attaque personne, il pointe juste les dysfonctionnements flagrants), et réfute la pertinence du rapport, sans aucun crédit, car la bataille, comme toute bataille en politique, reste celle de "l’opinion publique".

« Qu’ils viennent me chercher ! ».
Les sénateurs l’ont trouvé. À lui de leur répondre pour (enfin) désamorcer le volet politique de l’affaire et la laisser …au droit commun.



Dans cette affaire, toutefois, Emmanuel Macron pourrait peut-être compter sur la bienveillance du Président du Sénat Gérard Larcher. En effet, le bureau du Sénat va devoir se prononcer sur des demandes provenant du rapport : signaler au procureur de la République des faux témoignages sous serment. Cela concerne cinq personnes, dont deux particulièrement sur la sellette, Alexandre Benalla et Vincent Crase, aujourd’hui en détention provisoire, et trois très hauts responsables de l’Élysée (en particulier Patrick Strzoda). L’enjeu personnel n’est pas mince : un risque de condamnation à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende pour chacun d’eux.

La réunion pour prendre cette décision ou pas aura lieu le 21 mars 2019, soit dans un mois, ce qui est long dans une affaire si médiatiquement accélérée. Pourquoi un temps si long pour cette question ? Parce que les groupes de la majorité sénatoriale sont divisés : ils ne sont pas tous d’accord sur la marche à suivre. Le groupe LR voudrait signaler les cinq personnes à la justice, quitte à provoquer le procès d’un Secrétaire Général de l’Élysée ou d’un directeur de cabinet, cela aurait un retentissement médiatique, politique et administratif sans précédent, et pénaliserait pour le pouvoir. Le groupe UDI, au contraire, plus conciliant, voudrait séparer le sort d’Alexandre Benalla et Vincent Crase, du sort des trois autres hauts fonctionnaires. Signaler le faux témoignage des deux premiers, sans signaler ceux des trois autres qui n’ont eu pour mission que de réduire au maximum la responsabilité présidentielle. Mais ce ne sont pas ces derniers qui ont cogné sur des manifestants.

Gérard Larcher serait plutôt favorable à ne faire aucun signalement et laisser la justice suivre son cours pour Alexandre Benalla et Vincent Crase. Il y a déjà eu un précédent pour faux témoignage sous serment dans une commission parlementaire, mais dans un contexte très différent. Le contexte de l’affaire Benalla est très politique et faire ce genre de signalement pourrait ouvrir la porte à des batailles plus judiciaires que politiques en cas de différend politique entre législatif et exécutif. À l’avenir, ce pourrait ne pas être sain. Savoir juste que ce levier existe mais ne pas l’exercer pourrait être juste une "bonne leçon".

C’est pourquoi la décision du bureau du Sénat du 21 mars 2019 sera importante. Importante personnellement pour cinq personnes clefs de cette affaire, et importante politiquement pour la poursuite du quinquennat d’Emmanuel Macron qui a bien d’autres sujets de préoccupation, notamment la crise des gilets jaunes.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (23 février 2019)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
Affaire Benalla : un manque de sens politique ?
Vidéo de la conférence de presse de la commission d’enquête sénatoriale sur l’affaire Benalla le 20 février 2019 (à télécharger).
Affaire Benalla : l’attaque frontale des sénateurs.
Rapport de la mission sénatoriale sur l’affaire Benalla le 20 février 2019 (à télécharger).
Benalla en prison : vers la fin de l’impunité ?
Alexandre Benalla dans les traces de Jérôme Cahuzac.
Jérôme Cahuzac.
Audition de Jérôme Cahuzac le 26 juin 2013 (texte intégral).
Audition d’Alexandre Benalla au Sénat le 21 janvier 2019 (vidéo à télécharger).
Audition d'Alexandre Benalla au Sénat le 19 septembre 2018 (vidéo à télécharger).
Benalla vs Sénat : 1 partout.
Audition de Patrick Strzoda au Sénat le 25 juillet 2018 (vidéo à télécharger).
Patrick Strzoda et le code du travail à la sauce Benalla.
Exemplaire et inaltérable la République ?
Institutions : attention aux mirages, aux chimères et aux sirènes !




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