Les dix ans de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

« Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil Constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de Cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. » (Article 61-1 de la Constitution depuis le 23 juillet 2008. « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil Constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil Constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. » (Article 62 alinéa 2 de la Constitution depuis le 23 juillet 2008).





S’il fallait ne garder qu’une seule mesure prise par le Président Nicolas Sarkozy au cours de son quinquennat, ce ne serait peut-être pas le statut de l’autoentrepreneur, ni la réforme sur l’autonomie des universités, ni le Traité de Lisbonne …mais la question prioritaire de constitutionnalité, abrégée plus simplement en QPC.

Cette disposition constitutionnelle est née il y a dix ans, le 1^er mars 2010. Ou plus exactement, elle a été mise en œuvre le 1^er mars 2010, mais son principe a été édicté dans la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 a créé l’article 61-1 de la Constitution et modifié son article 62). Pour la mettre en application, il a fallu que le Parlement votât au préalable une loi organique organisant cet outil juridique redoutable (la loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 complète notamment l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil Constitutionnel) et il a fallu aussi deux décrets d’application (le décret n°2010-148 du 16 février 2010 et le décret n°2010-149 du 16 février 2010).

Comme l’a expliqué Marc Guillaume, secrétaire général du Conseil Constitutionnel, en 2010 : « Cette réforme a un triple objectif : donner un droit nouveau au justiciable en lui permettant de faire valoir les droits qu’il tire de la Constitution ; purger l’ordre juridique des dispositions inconstitutionnelles ; assurer la prééminence de la Constitution dans l’ordre interne. ».

La Cour de Justice de l’Union Européenne a validé le 22 juin 2010 la conformité de la procédure de QPC en France mais a rappelé la supériorité du droit de l’Union Européenne sur le droit national.

La QPC révolutionne complètement le droit et aussi la procédure législative. En gros, elle donne beaucoup plus de pouvoirs aux simples citoyens (à condition qu’ils soient justiciables) et elle garantit aussi les libertés individuelles, mais en même temps, elle insuffle une instabilité juridique qui peut placer certains domaines dans une incertitude aux incidences économiques.

Certains avaient voulu brosser Nicolas Sarkozy en dictateur, et pourtant, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 est la réforme institutionnelle qui a le plus, à ce jour, renforcé les pouvoirs du Parlement (notamment par le texte de référence pour l’examen en séance publique, celui modifié de la commission et pas le projet initial du gouvernement), et aussi renforcé les pouvoirs des citoyens. La question prioritaire de constitutionnalité est en outre l’oméga de réformes constantes dans ce domaine dont l’alpha fut la révision constitutionnelle initiée par le Président Valéry Giscard d’Estaing (loi constitutionnelle n°74-904 du 29 octobre 1974).

La QPC, qu’est-ce que c’est ? La définition du Conseil Constitutionnel est très claire : « La question prioritaire de constitutionnalité est le droit reconnu à toute personne qui est partie à un procès ou une instance de soutenir qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Si les conditions de recevabilité de la question sont réunies, il appartient au Conseil Constitutionnel, saisi sur renvoi par le Conseil d’État ou la Cour de Cassation, de se prononcer et, le cas échéant, d’abroger la disposition législative. ».

Pour simplifier, on peut juste dire qu’avant la réforme du 23 juillet 2008, il n’était pas possible de contester la conformité à la Constitution d’une loi déjà entrée en vigueur. Désormais, les justiciables jouissent de ce droit en vertu de l’article 61-1 de la Constitution.

Les conséquences sont donc très importantes : cela peut aller jusqu’à invalider une loi déjà promulguée, parfois depuis plus dizaines d’années, parce que jugée non conforme à la Constitution et au Bloc de constitutionnalité (défini comme la Constitution du 4 octobre 1958, mais aussi le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, en particulier, la liberté d’association, la liberté d’enseignement, la loi de séparation de l’Église et de l’État, etc., ainsi que la Charte de l’environnement du 29 octobre 2004).

Jusqu’au 1^er mars 2010, la possibilité d’invalider une disposition législative pour raison d’atteinte aux droits fondamentaux par le Conseil Constitutionnel ne pouvait se faire qu’avant la promulgation de la loi (entre l’adoption définitive du texte par le Parlement et la promulgation par le Président de la République), et seulement sur saisine de parlementaires (le Conseil Constitutionnel n’a pas le pouvoir de s’autosaisir).

En d’autres termes, depuis dix ans, chaque justiciable peut remettre en cause la disposition d’une loi déjà appliquée si de sérieux arguments (vérifiés par l’un des deux corps, Conseil d’État ou Cour de Cassation, selon la nature de la disposition soumise) laissent entendre qu’elle porte atteinte aux droits et libertés.

Il y a trois critères pour saisir le Conseil Constitutionnel de la QPC : d’abord, que la disposition législative critiquée soit applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; ensuite, que la disposition législative critiquée n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil Constitutionnel (à l’occasion d’un contrôle de constitutionnalité a priori) ; enfin, que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

Cette petite révolution n’est donc pas à négliger et a évidemment créé de l’activité nouvelle chez les avocats (la QPC ne peut être posée que par avocat lorsque sa présence est nécessaire dans la procédure judiciaire en cours) qui y voient ainsi une disposition supplémentaire pour éviter un procès etc. (c’était le cas, par exemple, du procès de l’ancien Président Jacques Chirac, mais la QPC a été rejetée par la Cour de Cassation le 20 mai 2011, ou dans l’affaire Cahuzac, ou encore pour s’opposer à la validité d’une garde-à-vue dans l’affaire Grégory, dans une décision délibérée le 15 novembre 2018). C’est aussi une petite révolution dans l’organisation et l’activité du Conseil Constitutionnel qui a dû s’adapter à ce nouveau rôle qui nécessite beaucoup de ressources (temps, personnes, etc.).



Le principe de la QPC est plutôt connu dans les démocraties anglo-saxonnes. L’histoire de la France a fait que notre pays a été souvent très réticent à toute force de contrôle de constitutionnalité, a fortiori lorsqu’il est a posteriori. Ce n’est qu’à partir de la Cinquième République (en 1958 donc) qu’existe un Conseil Constitutionnel, initialement chargé surtout de valider les élections nationales et qui désire s’instituer en "cour suprême" prête également à étudier non seulement la conformité des lois à la Constitution, mais aussi aux conventions et traités internationaux.

Depuis cette dizaine d’années, la QPC occupe désormais une grande part de l’activité du Conseil Constitutionnalité : chaque année, il prend trois à quatre fois plus de décisions pour une QPC que pour une DC, décision de constitutionnalité a priori, "classique".

À ce jour, 28 février 2020, en dix ans, 753 décisions de QPC ont été prises par le Conseil Constitutionnel depuis le 1^er mars 2010, soit une moyenne de 75 décisions par an. Le bilan au 30 juin 2019 a fait état de 373 QPC issues d’une saisine du Conseil d’État et 439 issues d’une saisine de la Cour de Cassation. Dans ces décisions, 66 ont été des déclarations de non conformité partielle et 149 de non conformité totale. Le délai moyen pour prendre une décision de QPC est de 74 jours (le délai maximal est de 90 jours).

Les deux premières décisions de QPC ont été publiées le 28 mai 2010. La première (décision n°2010-1 QPC du 28 mai 2010) avait même eu un écho médiatique car elle concernait la "cristallisation" des pensions de retraite attribuées aux ressortissants de l’Algérie (plus généralement des anciennes colonies). La décision délibérée le 27 mai 2010 a déclaré contraires à la Constitution l’article 26 de la loi n°81-734 du 3 août 1981 de finances rectificative pour 1981, l’article 68 de la loi n°2002-1576 du 30 décembre 2002 de finances rectificative pour 2002, à l’exception du paragraphe VII, et l’article 100 de la loi n°2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, à l’exception du paragraphe V (à effet au 1^er janvier 2011).

Les deux dernières décisions de QPC ont été publiées ce vendredi 28 février 2020, la décision n°2019-827 QPC du 28 février 2020 sur les conditions de recevabilité d’une demande de réhabilitation judiciaire pour les personnes condamnées à la peine de mort (conformité) et la décision n°2019-828/829 PQC du 28 février 2020, sur la déposition sans prestation de serment pour le conjoint de l’accusé (non conformité partielle et effet différé).

Parmi les plus importantes décisions de QPC, j’en retiendrai une assez récente car elle a remis en cause une grande partie de l’instruction dans une affaire judiciaire très médiatisée.

La décision n°2018-744 QPC du 16 novembre 2018 soulevée par Murielle Bolle sur le régime de la garde-à-vue des mineurs qui a jugé non conforme à la Constitution des dispositions de l’article 9 de l’ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, dans leur rédaction applicable en 1984, résultant de la loi n°74-631 du 5 juillet 1974, « faute qu’elles aient prévu des garanties suffisantes propres à assurer le respect des droits des personnes placées en garde à vue, notamment lorsqu’elles sont mineures ».

On peut retrouver les nombreuses décisions de QPC sur le site Internet du Conseil Constitutionnel et dans ses rapports annuels.

Globalement, l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité est un apport majeur dans les libertés individuelles. Elle replace le citoyen au centre des lois, revivifiant la notion de démocratie. Plusieurs améliorations sont possibles, notamment par la prise en charge des frais de procédure en cas de non conformité à la Constitution.

Lors des vœux du Président de la République (François Hollande) aux membres du Conseil Constitutionnel le 5 janvier 2016, son Président de l’époque, Jean-Louis Debré a présenté un bilan provisoire de la QPC : « S’agissant de la QPC, inutile je crois d’y insister, elle est désormais pleinement installée et le temps où elle n’existait pas paraît déjà bien loin. Ce travail, qui a conduit le Conseil Constitutionnel à rendre en cinq ans plus de décisions qu’il n’en avait rendu en plus de cinquante ans, a été réalisé grâce à un effectif stable, en particulier le même nombre de collaborateurs qu’il y a neuf ans et un budget, cette année encore, en diminution. (…) Au total, notre budget aura, volontairement de notre part, été réduit de plus de 23% en cinq ans. (…) Ces neuf années [Jean-Louis Debré quittait son mandat quelques semaines plus tard] furent une expérience passionnante, en particulier en raison de l’aventure de la QPC qui a donné une dimension au Conseil que personne ne pouvait tout à fait anticiper. La QPC a, au fond, accentué les traits les plus éminents de notre institution : un rôle essentiel d’arbitrage et de régulation des pouvoirs publics ; une vigilance sans faille sur la garantie des droits et libertés, exercée dans des conditions totalement renouvelées ; enfin, indépendance et mesure, les qualités qui doivent caractériser toutes nos décisions. En résumé, avec la QPC, à la défense des grandes libertés s’est ajouté le souci des droits individuels de chacun. La QPC a l’avenir devant elle. ».

Il a proposé cette évolution : « Il pourrait être (…) permis, sous certaines conditions, au Défenseur des droits et aux autorités administratives indépendantes de saisir directement le Conseil [Constitutionnel] sans passer par le filtre du Conseil d’État ou de la Cour de Cassation. » (5 janvier 2016).

Enfin, Jean-Louis Debré a terminé son discours en citant Jean Jaurès le 30 juillet 1903 à Albi : « Dans notre France moderne, qu’est-ce donc que la République ? C’est un grand acte de confiance. Instituer la République, c’est proclamer que des millions d’hommes sauront tracer eux-mêmes la règle commune de leur action ; qu’ils sauront concilier la liberté et la loi, le mouvement et l’ordre ; qu’ils sauront se combattre sans se déchirer ; que leurs divisions n’iront pas jusqu’à une fureur chronique de guerre civile, et qu’ils ne chercheront jamais dans une dictature même passagère une trêve funeste et un lâche repos. ».

Avec la QPC, les libertés fondamentales ont souscrit un contrat d’assurance-vie. C’est toujours bon à prendre !…


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (28 février 2020)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
Les questions prioritaires de constitutionnalité.
Valéry Giscard d’Estaing et les institutions républicaines.
Institutions : attention aux mirages, aux chimères et aux sirènes !
Gilets jaunes : un référendum sur l’ISF ? Chiche !
Ne cassons pas nos institutions !
Non à la représentation proportionnelle aux élections législatives !
Vive la Cinquième République !
Réforme Macron des institutions (6) : le mystérieux rapport sur le scrutin proportionnel.
Réforme Macron des institutions (5) : l’impossible principe de proportionnalité démographique de la représentation démocratique.
Réforme Macron des institutions (4) : la totalité du projet gouvernemental.
Réforme Macron des institutions (3) : réduire le Parlement ?
Réforme Macron des institutions (2) : le projet de loi constitutionnelle.
Réforme Macron des institutions (1) : les grandes lignes.
Non à la suppression des professions de foi !
Le vote obligatoire.
Le vote électronique.
Démocratie participative.






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