Article 49 alinéa 3 et projet de loi Immigration

« À l’aune des termes mêmes de la Constitution, le Conseil Constitutionnel juge que le Premier Ministre peut recourir à la procédure prévue par le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution pour des lectures successives d’un même projet ou proposition de loi au cours de sessions différentes. » (Conseil Constitutionnel, communiqué de presse du 14 décembre 2023).






Le gouvernement est en pleine négociation ce week-end avec le parti Les Républicains pour tenter d'aboutir à un texte commun aux deux assemblées. Gérald Darmanin, qui porte le projet de loi Immigration, a déjà averti ses amis députés de Renaissance que le texte devrait se rapprocher de la version du Sénat.

L'agenda est serré puisque la commission mixte paritaire (CMP) se réunira lundi 18 décembre 2023. Soit un accord sur un texte commun au Sénat et à l'Assemblée Nationale est trouvé, et alors, il va falloir que l'Assemblée Nationale le ratifie, ce qui est une autre paire de manches, soit c'est un échec politique qui rejaillira sur la majorité présidentielle et, bien sûr, sur le Président de la République. Emmanuel Macron avait pour objectif de finaliser la loi Immigration avant la fin de l'année. Pour l'instant, rien n'est perdu et les paris sont ouverts.

Or, l'un des problèmes, même après adoption d'un texte commun par la CMP, c'est bien de trouver une majorité pour le texte à l'Assemblée. L'association des contraires ne gêne pas les responsables politiques de l'opposition qui, pour l'instant, depuis juin 2022, n'ont fait que jouer dans un théâtre d'ombres, jouer leur posture de meilleurs opposants, et tant pis si cela devait nuire à l'intérêt général.

La grande question est donc : le gouvernement devra-t-il utiliser l'article 49 alinéa 3 de la Constitution ? Le crédit voire l'avenir politiques de Gérald Darmanin sont dans la réponse à cette question. Élisabeth Borne n'avait pas pu faire autrement pour la réforme des retraites à la précédente session ordinaire, et le Ministre de l'Intérieur et des Outre-mer voulait se montrer plus malin qu'elle, par son ancienne proximité avec LR (ce qui, pour l'instant, s'est illustré plus comme un repoussoir que comme un atout).

Depuis l'adoption surprenante de la motion de rejet préalable le 11 décembre 2023, l'issue de la procédure reste également très incertaine. Seule une ou plusieurs motions de censure pouvant interrompre l'adoption du projet de loi en cas d'engagement de la responsabilité du gouvernement, nul doute que l'opposition en déposera une ou plusieurs pour exprimer leur mécontentement et jouer au plus bêta avec le gouvernement. Une telle motion de censure est en capacité d'être adoptée, mais tout dépendra de l'attitude individuelle de chacun des députés LR qui sont très divisés sur la question (celle de savoir comment réagir face au texte du gouvernement).

Mais avant de se poser la question sur : faut-il utiliser le 49 alinéa 3, une question préalable s'impose : la Première Ministre peut-elle utiliser l'article 49 alinéa 3 sur ce texte Immigration ?

Pourquoi la question se pose-t-elle ? Parce que dans la même session parlementaire (la session ordinaire qui a débuté le 2 octobre 2023), le gouvernement avait déjà utilisé l'article 49 alinéa 3 pour la lecture définitive du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 au cours de la session actuelle (qui se termine en juin 2024). Et paradoxalement, malgré le contenu de cette loi de programmation, elle n'est pas considérée comme une loi de finances et donc, se retrouve dans la limitation d'un seul texte par session susceptible d'être adopté par le 49 alinéa 3, exceptés les projets de loi de finances. Comme le 49 alinéa 3 a déjà été utilisé pour la loi de programmation des finances publiques dans cette session, le gouvernement ne pourrait donc pas le faire pour le projet de loi Immigration.

Mais ce raisonnement a oublié un autre élément : ce n'était pas la première fois que le gouvernement a engagé sa responsabilité pour ce texte de programmation : il l'avait aussi engagée lors d'une lecture antérieure au cours de la session extraordinaire qui a commencé le 25 septembre 2023 (jusqu'au 30 septembre 2023). Une interprétation "souple" de cette limitation énonce que le 49 alinéa 3 de la lecture définitive n'est qu'une suite du "même" 49 alinéa 3 de la lecture antérieure pendant la session extraordinaire et ne devrait donc pas être comptabilisé pour la session actuelle.

La chance est que l'opposition (en l'occurrence le groupe RN) avait saisi le 16 novembre 2023 le Conseil Constitutionnel pour contester la validité de la procédure d'adoption de cette loi de programmation des finances publiques. Or, le Conseil Constitutionnel vient de rendre son verdict ce jeudi 14 décembre 2023 en rendant publique sa décision n°2023-857 DC du 14 décembre 2023.

Le RN avait énuméré deux motifs pour invalider la procédure d'adoption de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 : le premier que je ne développerai pas et qui conteste la possibilité pour Olivier Véran, seul ministre présent dans l'hémicycle, d'utiliser lui-même l'article 49 alinéa 3 réservé a priori à la Première Ministre (mais rien n'empêche Olivier Véran de lire un texte d'Élisabeth Borne qui peut prendre la décision à distance) ; le second motif est plus intéressant puisqu'il rappelle que le texte avait déjà fait l'objet, dans une lecture antérieure, de l'article 49 alinéa 3 dans une autre session.

Commentaire personnel : je ne vois pas en quoi cela invaliderait la procédure d'adoption, le risque est plutôt que le gouvernement, en utilisant le 49 alinéa 3 dans deux sessions différentes, ait usé deux fois de la même cartouche.

Ainsi, grâce à la saisine du groupe RN, le Conseil Constitutionnel a apporté clairement son interprétation, qui était en fait prévisible, car le gouvernement avait déjà considéré que l'utilisation multiple de l'article 49 aliéna 3 sur un même texte (c'est-à-dire à des lectures différentes) ne comptait qu'une fois. Pour le Conseil Constitutionnel, cette interprétation est donc validée et fera jurisprudence : effectivement, on ne recompte pas plusieurs fois le 49 alinéa 3 si l'on le fait à chaque round du même texte (ce qui est politiquement logique).

Cette décision du Conseil Constitutionnel constitue donc une précieuse confirmation que le gouvernement pourra, s'il le souhaite, ou s'il y est contraint, engager sa responsabilité pour la deuxième lecture du projet de loi Immigration. En ce sens, la majorité parlementaire pourra remercier les députés RN qui ont conduit le Conseil Constitutionnel à se prononcer très clairement sur cette interprétation.

La suite de ce psychodrame a donc lieu ce lundi 18 décembre 2023 avec la réunion de la commission mixte paritaire. Grand suspense dramatique en perspective...


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (15 décembre 2023)
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Pour aller plus loin :
Article 49 alinéa 3 et projet de loi Immigration.
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